中國消費者報報道(記者 任震宇)共享單車野蠻生長留下了諸多后遺症，這其中固然有互聯網經濟“先跑馬圈地發展，再尋找盈利模式”的原因，但相關法律制度的漏洞也不容忽視。多位專家在接受《中國消費者報》記者採訪時表示，現有法律體系對相關企業如何管理預付款和押金缺乏明確規定，亟須完善頂層設計，加強立法規制，才能亡羊補牢。
法律位階之困
2017年12月18日，廣東省消委會對拖欠消費者押金的小鳴單車向廣州市中級人民法院提起消費民事公益訴訟。但是，經法院調查，當時小鳴單車賬上僅餘35萬元，而其債權總金額高達5540多萬元，僅小鳴單車用戶有效申報的債權就達2374萬餘元。這可能也是諸多共享單車企業面臨的共同現狀：押金和預付款被挪用，當企業資金鏈斷裂破產時，已經無錢可退。
中國消費者協會秘書長朱劍橋告訴記者：“押金是租用特定標的物的質押擔保，所有權屬於消費者，企業在任何情況下都不得挪用。預付資金是消費者為購買商品或者接受服務預先交付給企業用於自身消費的資金，其使用應遵守合同約定。但實際上，不僅是共享單車，幾乎所有收取押金和預付款的行業，都存在挪用押金和預付款的情況。”
但對於押金和預付款應該如何管理，目前並沒有明確的法律法規進行規定。2017年，交通部等10部委發布了《關於鼓勵和規範互聯網租賃自行車發展的指導意見》，要求“加強用戶資金安全監管”，規定“企業對用戶收取押金、預付資金的，應嚴格區分企業自有資金和用戶押金、預付資金，在企業註冊地開立用戶押金、預付資金專用賬戶，實施專款專用，接受交通、金融等主管部門監管，防控用戶資金風險。企業應建立完善用戶押金退還制度，加快實現即租即押、即還即退”。
北京市法學會电子商務法治研究會會長邱寶昌告訴記者，《指導意見》並非法律法規，且只有原則性的規定，對企業缺乏強制約束力，目前只有部分共享單車採取了免押金的方式，至於押金和預付金的存管、退還制度，很難得到落實。
記者了解到，交通部等部委也曾研究出台共享單車方面的資金管理規定，但迄今尚未出台。邱寶昌分析認為：“這是一個法律位階的問題。要完善資金管理制度就要涉及市場准入門檻、資金管理限制性規定等問題，但交通部作為部委只能出台部門規章。”《立法法》第八十條明確規定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。“也就是說，如果上位法沒有對押金、預付款的管理、限制有相應規定，那麼部門規章也不好作出強制性規定。所以必須有相應的法律，或者是國務院行政法規對此進行規定。”邱寶昌說。
無法可依的現實
那麼在更高的法律、行政法規層面，有沒有對押金、預付款的管理作出規定呢?記者查詢法律條文發現，現行的《消費者權益保護法》《电子商務法》中，涉及到押金、預付款管理的並不多，而且比較原則化。
有觀點認為，押金是消費者租用特定標的物的質押擔保，屬於擔保物權的一種，主要是擔保合同的履行。但《擔保法》對此的規定同樣比較原則，沒有關於企業如何管理、使用消費者的押金和預付款的具體規定。
中消協秘書長朱劍橋告訴記者，在《电子商務法》公開徵集意見期間，中消協曾針對共享單車企業批量倒閉問題，通過組織專家論證、發送建議函、提出立法建議，建議在《电子商務法》中增加准入限制、書面合同、資金存管、履約擔保、費用退還、信息披露、冷靜期、退市要求、法律責任等規定，強化收取押金、預付費的管理，這些建議最終得到了部分採納。《电子商務法》第二十一條規定：“电子商務經營者按照約定向消費者收取押金的，應當明示押金退還的方式、程序，不得對押金退還設置不合理條件。消費者申請退還押金，符合押金退還條件的，电子商務經營者應當及時退還。”
邱寶昌告訴記者：“《电子商務法》第二十一條主要規範商家為退押金設置不合理條件的行為，它解決的是商家有錢但故意不退的問題，而不是現在共享單車等行業由於隨意挪用押金、預付款，導致無錢可退的問題。”
一位曾參與《电子商務法》立法的專家告訴記者，考慮到很多線下實體店如美髮店、健身房、培訓中心同樣存在隨意挪用押金、預付款的問題，《电子商務法》只對电子商務行為進行規範，管不了線下企業，所以應該由其他法律對所有線上線下收取押金、預付款的行業作出統一規定。
邱寶昌認為：“一個健身房、美髮店收取押金預付款后跑路，可能受影響的是幾百幾千人，而像共享單車之類的電商行業出問題，受影響的人少則幾萬幾十萬，多的可能上千萬，易引發群體事件，激化社會矛盾。所以在《电子商務法》上先對押金、預付款的管理作出規定是很有必要的。”
難以追究的刑事責任
而對於共享單車企業挪用押金和預付款的行為能否追究其管理團隊的刑事責任，也存在疑問。北京雷宇律師事務所律師楊玉岐告訴記者，對於共享單車企業挪用消費者押金和預付款的行為，要判定違法犯罪存在不少困難。比如挪用公款罪和貪污罪，其犯罪主體是國家工作人員或受委託管理、經營國有財產的人員，但共享單車企業多為私企，犯罪主體不適格。而職務侵占罪和挪用資金罪，根據《刑法》的規定，這兩項罪行其客觀要件都是將本單位的財物資金佔為己有或歸個人使用、借貸，如果共享單車企業挪用押金是用於企業的生產、經營，很難說是犯罪行為。
至於是否涉嫌非法吸收公眾存款，根據最高法出台的《關於審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，認定非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款必須同時具備4個條件：未經有關部門依法批准或者借用合法經營的形式吸收資金;通過媒體、推介會、傳單、
手機短信等途徑向社會公開宣傳;承諾在一定期限內以貨幣、實物、股權等方式還本付息或者給付回報;向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。而非法集資罪，核心在於以非法佔有為目的，使用詐騙方法實施相關行為。
楊玉岐認為，共享單車企業收取押金是為了保證合同能夠履行，收取預付款也是為了回籠先期投入的資金，而且收取的押金一般僅200元左右，預付款也不多，且一般不會承諾有高額利息回報，認定集資詐騙、非法吸收公眾存款可能有一定困難。
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隨着多個共享單車品牌退市，退款風波一波未平一波又起，完善制度的亡羊補牢愈發重要。
中消協秘書長朱劍橋向記者表示，包括共享單車在內，對共享出行行業乃至所有收取押金和預付款的行業，都應當完善頂層設計，加強立法。他建議，應出台有關經營者收取押金、預付費的專門法律法規，就押金、預付費的性質、權屬、經營者資質限定、履約擔保、信息披露、費用退還、冷靜期、退市要求、法律責任等方面作出明確規定。由於共享單車行業技術性強，管理複雜，相關企業對消費者個人信息的保護、數據分析、報送、有限共享等十分重要，為此，相關部門還應有針對性地加強立法，促進其規範發展。
朱劍橋還建議，要深入研究新形勢下刑事犯罪的新特點，與時俱進完善刑法規定，增加切實有效的罪名，加大對犯罪分子的責任追究，防止類似共享單車、預付費經營者隨意揮霍押金、預付費，發生問題捲款跑路，才能有效維護消費者合法權益，強化市場誠信體系建設，保障共享單車行業的可持續發展。
責任編輯：黃磊
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